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“滴滴”赴美引发安全审查,中美“金融脱钩	”论再度响起

作者:李巍,中国人民大学国际关系学院教授;经济外交研究中心主任;穆睿彤 ,中国人民大学经济外交研究中心研究助理。

在过去几年中美战略竞争日趋紧绷之际,双方在贸易、投资、科技 、人文、政治、安全等领域的关系均遭遇严重挫折 。唯独两国金融关系在风雨飘摇之际出乎意料地保持了相对稳定,成为中美关系最后的“稳压器”。然而 ,树欲静而风不止:过去一年多,中美金融关系先后面临“瑞幸咖啡事件” 、美国制裁香港以及央企摘牌退市等多起事件的严峻考验,最近 ,“滴滴事件 ”又给中美金融关系投下了长长的阴影。中美金融关系能否继续在大国政治风暴中行稳致远,一时成为巨大问号 。

2021年7月16日,中国国家网信办会同公安部、国家安全部、自然资源部 、交通运输部、税务总局、市场监管总局共七个部门联合进驻滴滴出行科技有限公司(后文简称“滴滴”) ,开展网络安全审查。这是中国多部委首次围绕国家数据安全问题联合办案。一石激起千层浪,中国不少科技企业纷纷踩下了赴美上市的急刹车,国际资本市场也出现震荡 ,中概股股价集体跳水 ,损失惨重,而该事件所引发的中美“金融脱钩”的前景,夹杂着关于国家数据安全的讨论 ,再度成为中美之间一个显性的地缘政治问题 。

一 、“滴滴 ”赴美上市引发安全审查风暴

2021年6月30日,滴滴在美国纽约证券交易所低调挂牌交易。该公司在美股市场筹资44亿美元,成为继阿里巴巴之后在美国IPO规模第二大的中国企业。在滴滴上市交易两天后 ,7月2日,中国网络安全审查办公室宣布将依据《中华人民共和国国家安全法》和《中华人民共和国网络安全法》,按照《网络安全审查办法》 ,对“滴滴出行”实施网络安全审查,并停止新用户注册 。随后,“滴滴出行”及“滴滴企业版 ”等25款App分别在4日和9日先后被要求在应用商店中下架。该办公室称 ,审查是为了防范国家数据安全风险,维护国家安全,保障公共利益。继对滴滴进行审查之后 ,7月5日 ,网信办又对另外两家6月已在美上市的中国科技企业——满帮集团(Full Truck Alliance, YMM)旗下的两款应用“运满满”和“货车帮”、看准科技集团有限公司(Kanzhun Ltd., BZ)旗下应用“Boss直聘 ”启动了类似审查 。

在监管审查压力之下,滴滴股价在7月6日开盘后大幅下跌至11美元,跌幅达23% ,甚至低于滴滴的上市定价14美元 。除滴滴外,其他热门科技中概股同期也呈现普跌态势。统计数据显示,中概股7月市值累计蒸发约4000亿美元 ,这超过了2020年3月美国股市大跌时中概股所损失市值的两倍。中概股企业因“滴滴事件 ”遭受了惨重的池鱼之灾 。

此番对以滴滴为首的中国互联网科技企业的重拳审查,体现出中国政府对中概股监管的全面加强和对网络数据安全的高度关切。2021年7月6日,在滴滴接受审查后不久 ,中共中央办公厅、国务院办公厅首次联合印发了《关于依法从严打击证券违法活动的意见》。该文件第十九至二十一条明确提出要完善数据安全 、跨境数据流动 、涉密信息管理等相关法律法规,加强对中概股的监管,以及建立健全资本市场法律域外适用制度 ,这充分体现了中国政府对监管境外上市企业的高度重视 。此外,本次对滴滴等企业的审查是依据2020年4月印发的《网络安全审查办法》展开的。而在2021年7月10日,国家互联网信息办公室又发布了《网络安全审查办法(修订草案征求意见稿)》 ,并公开征求意见。该《修订意见稿》中第六条规定“掌握超过100万用户个人信息的运营者赴国外上市 ,必须向网络安全审查办公室申报网络安全审查”,这凸显出中国政府在数据安全问题上的的极度敏感性 。国家数据安全和境外上市监管的叠加,共同构成了此次“滴滴事件”的本质。

滴滴作为中国网约车行业巨头 ,在出行和交通领域拥有垄断性话语权。在信息时代,滴滴甚至与国家电信等基础设施供应平台一样,是中国关键基础设施的运营者之一 。虽然境外上市并不必然意味着数据泄露 ,但是在中美关系整体紧张的背景下,掌握着海量中国用户数据和道路数据的互联网企业“走出去 ”融资,其所带来的国家安全风险也确实不容小觑。因此 ,此次事件不仅关涉中企赴美上市的监管问题,还牵连着国家数据安全,它对中美金融关系必将产生持久冲击。

二、中企赴美上市或面临新的转折点

其实在“滴滴事件”之前 ,有关中企赴美上市受阻的讨论就已经不绝于耳,只是当时的阻力主要来自美方 。2020年4月,瑞幸咖啡曝出财务造假后被停牌退市 ,美国证券交易委员会(SEC)对其处罚1.8亿美元 ,彼时引起了美国资本市场对中概股巨大的信任危机 。此后,美国政府不断施压中概股,要求中企提供更加详细的财务信息。2020年11月12日 ,时任美国总统特朗普发布行政令(第13959号),制定了“与中国共产党有关的中国军队公司”名单,并禁止所有美国投资者购买这些公司所发行的证券。2020年12月18日 ,特朗普又签署了《外国公司问责法案》(HFCAA) 。该法案对外国公司在美上市提出额外信息披露要求,其中包括要求在美上市的外国公司披露和母国政府的关系。这一“特殊要求 ”明显剑指中国的央企和地方国企。

美中经济与安全审查委员会(USCC)的最新报告显示,自2020年10月以来 ,已经有17家中国企业在美国股市摘牌退市,其中一部分企业受到了特朗普政府的严重打压,包括中国联通、中国移动 、中国电信、中海油等大型央企 。而在拜登上任后 ,美国行政当局依然延续了特朗普打压中概股的做法。2021年6月3日,拜登签署行政令,将禁止美国人投资的中国军方相关企业总数扩大至59家 ,其中有很多公司是特朗普时期投资黑名单中中国公司的子公司和关联公司 ,如中国航空工业集团公司的关联公司、华为技术有限公司的两家融资关联公司等。可以看出,美国政府一边施压中国央企和地方国企,同时又想方设法围堵军工 、国防领域的中概股企业 ,其利用美国雄厚的资本力量打压中国的政治意图不言而喻 。

不过,在中国央企和地方国企屡遭打压的背景下,近年来中国民营科技企业赴美上市的热度却始终不减 ,且逆势增长。数据显示(图1),2017年以来,中企赴美融资的热情并未受到中美紧张关系的干扰。2020年 ,面对新冠疫情的冲击,中国企业在美股的融资额甚至仅次于2014年,达到117亿美元 。在2021年第一季度 ,就已经有24家中国公司登陆美国股市,其中大部分是中国民营科技企业,企业数量和融资额都接近2020年全年的数据。在中美关系整体紧张之际 ,中企赴美上市却出现了一个“小高潮” ,这一方面是因为美国资本市场发展成熟且稳定,资金来源雄厚,不仅能帮助中国初创科技企业在短期内迅速集资 ,还能让其在国际化的平台上获得理想估值,这对于一家新兴企业来说,颇具吸引力;另一方面 ,美国投资者近年来也看好“中国概念”科技股的发展前景,特别是中国在一些尖端科技领域领跑世界,更加提升了美国投资者对中概股的信心。中企积极赴美上市不仅彰显了两国在金融领域的利益具有高度的互补性 ,也表明紧密相互依赖的金融关系才是中美关系最后的“稳压器 ” 。事实上,在特朗普期间,美国的华尔街虽然对中国有诸多不满 ,但仍然在关键时刻出手助推中美经贸谈判取得进展,从而避免了中美经贸关系出现全面脱钩 。

“滴滴”赴美引发安全审查,中美“金融脱钩”论再度响起

图1:中国企业赴美上市数量及融资额(资料来源:Statista)

然而 ,“滴滴事件 ”表明 ,对于掌握着海量用户数据的互联网科技巨头,中国政府正在全面加强对其赴美上市的监管。综合路透社等媒体的报道,目前 ,至少有五家中国企业已经暂缓或取消了赴美上市的计划,它们分别是中国医疗数据公司零氪科技、中国运动健身软件Keep、中国最大播客平台喜马拉雅 、中国共享单车企业哈啰出行和中国自动驾驶初创公司小马智行。这些企业大都获得了全球大型公司的投资,比如健身软件Keep背后的资本是日本软银集团和中国腾讯 ,零氪科技受到阿里健康信息技术子公司和新加坡淡马锡控股旗下一家子公司的支持,小马智行则由丰田汽车投资支持 。从目前情况来看,这些涉及用户数据的企业在中国政府监管之下 ,不得不对赴美上市表露出极为谨慎的态度。因为这不仅关系到互联网平台是否会面临严厉的监管惩罚,还更加考验着中国新兴科技企业在国家安全面前的风险和责任意识。

如果说“瑞幸咖啡事件”后,中概股信任危机由具体的跨境审计业务问题而起 ,那么“滴滴事件”则突出了国家政策风险带来的影响 。因此,此次的“滴滴事件 ”将成为中企赴美上市一个新的转折点。在滴滴受到审查之前,中概股面临的监管压力主要来自美国 ,一定程度上还承受着来自美国的打压风险;而以“滴滴事件 ”为分水岭 ,中国政府也开始释放出对中国境外上市企业的严格监管信号。在两国同时加强监管的背景下,中美金融关系面临新的考验 。由于赴美IPO遭遇审查和监管风险加大,不少企业亦有可能选择中国香港作为上市地点或者选择回港二次上市。一方面 ,2018年以来,港股市场不断改革上市制度,吸引力大增;另一方面 ,在港上市一定程度上也可以打消用户数据泄露的顾虑,维护国家安全。不过,在香港国际金融中心地位因种种原因而遭遇挑战之际 ,港股能否支撑起中企日益强烈的境外融资需求,还存在很大的不确定性 。

三、中美“金融脱钩”论再度响起

金融是经济的晴雨表,金融关系也是国际关系的指示灯。针对“滴滴事件”后中国对科技公司加强监管的新动向 ,2021年7月30日,美国证交会(SEC)主席加里·根斯勒(Gary Gensler)发表声明表示,美国证交会将基于保护投资者的立场 ,要求中国相关的境外发行人披露潜在的政策风险信息和详细的财务信息。这一声明体现出 ,中美金融关系中,除了在跨境审计监管问题上存在着“老生常谈 ”的技术性矛盾,还因潜在的监管风险问题暴露出了新的摩擦点 。

在“滴滴事件”之前 ,“瑞幸咖啡事件”、美国制裁香港 、美国出台《外国公司问责法案》等事件,已经引起了学界对中美资本市场脱钩的诸多讨论 。特别是在特朗普签署《外国公司问责法案》后,中概股公司面临着巨大的压力。但从现实情况来看 ,在中美贸易战和技术战愈加白热化的同时,中美的金融关系却大体上相当稳定,并表现出相当强的韧性。很多中国民营企业依然被美国成熟的资本市场所吸引 ,而美国投资者也对中企的投资热情保持高涨 。然而,“滴滴事件 ”可能逆转这种趋势。由于中美各自树起监管高墙,不少企业和投资者都受到了波及 ,开始重新评估和审视自己未来的选择。据《华尔街日报》报道,2021年8月10日,日本软银集团董事长孙正义在公司财报会上表示 ,鉴于中国不断变化的监管状况 ,软银将对中国的投资采取观望态度 。这一表态立刻在投资界引起轩然大波,体现出资本在政策不确定之下的一次痉挛。未来,不排除其他国际投资者也跟随软银的脚步 ,对中国市场持谨慎观望态度。由此来看,滴滴上市而触发的安全审查是一剂催化剂,不仅让中美资本市场的脱钩风险再次浮出水面 ,同时影响了国际资本对中国市场的预期 。

尽管如此,从中美金融关系的全局来看,仍有一些正面因素在发挥稳定作用。首先 ,中国对美国国债的投资仍然保持平稳。截止2021年5月,中国所持有的美债数量仍处于正常波动的区间(图2),5月较4月只下降了177亿美元 ,达到约1.08万亿美元 。从近两年的数据来看,中国政府对美债的投资并没有受到两国政治和贸易关系剧烈波动的影响,强于预期。其次 ,中国金融开放不断深化 ,美金融机构入华步伐加快。2018年至今,中国已经宣布了50多条金融业对外开放举措,其中包括银行、证券、基金等领域外资持股比例限制完全取消 ,对外资股东资质的要求不断放宽,在企业征信 、评级 、支付等领域也给外资以国民待遇,等等 。在此背景下 ,一大批美国金融企业,如花旗银行、高盛、摩根大通等,都通过中国的金融新政策获得了在华拓展业务的许可 ,美国标普公司 、惠誉公司也获准在中国境内设立独资公司 。这些稳定因素或将成为中美金融关系的“压舱石”。

“滴滴”赴美引发安全审查,中美“金融脱钩	”论再度响起

图2:中国所持美债数量(单位:亿美元) 资料来源:美国财政部

拜登上任以来,虽然在对中国“军民两用技术”企业投资问题上延续了特朗普的强硬做法 ,但是整体来看,拜登政府在处理涉华问题上保持着不断调整和试错的态度,处理方式极具弹性。此次美国证监会的声明也是针对中国收紧监管的一次回应 ,而非明确的打压 。2021年8月2日 ,中国证监会明确表示了希望中美双方加强合作,妥善解决中概股监管问题的态度。因此,在中国科技企业妥善、合法解决数据出境安全审查问题后 ,中美仍有机会在商业立场上就监管问题展开沟通。

在中美科技战日益激化的背景下,中国政府基于风险考量,强化对涉及用户数据的高科技企业赴美上市的审查 ,客观上挑动了中美金融关系的敏感神经 。在大数据时代,用户个人信息安全、数据网络安全和国家安全都不是彼此独立的“孤岛”,在大国政治博弈面前 ,数据安全 、金融安全就是国家安全。然而,中国孱弱的资本市场仍然无法完全支撑起大国的经济崛起,中国经济的发展和企业的成长仍然高度依赖国际金融市场。中美金融关系如果发生“雪崩 ” ,甚至出现“脱钩”,那无疑将给大批中国新兴企业带来巨大压力 。面对国家安全与企业发展的两难抉择,中国政府也需要进一步完善相关的决策机制 ,保持政策和法规的透明度 ,避免给市场和投资人留下负面预期。首先,中美监管部门应就中概股监管和数据跨境流动问题加强沟通,公开、透明地讨论妥善解决的办法 ,在顶层设计上为中概股企业打造良好的发展环境;其次,中国要更加主动地推动金融开放,巩固开放成果 ,改善投资环境,吸引更多外资进入中国,在风云变幻的中美关系中增加双方金融关系的“确定性”;最后 ,中国要进一步改革国内资本市场,规范市场运作,加速提升上海和香港的国际金融中心地位 ,为中国企业提供一个前景向好的替代选择。

原文标题《【经济外交】“滴滴事件 ”考验中美金融“稳压器 ”》,文章来源于经济外交学人 。

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